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安全評價中心   宮興標

2002年6月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過了中華人民共和國《安全生產法》，其中第二十四條“生產經營單位新建、改建、擴建工程項目的安全設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用。安全設施投資應當納入建設項目概算。”即建設項目安全“三同時”。第二十五條規定“礦山建設項目和用于生產、儲存危險物品的建設項目，應當按照國家有關規定、安全條件論證和安全評價。”保證建設項目“三同時”的實施之一，就是做好項目可行性研究階段的安全預評價和項目建設后投產試生產后安全驗收評價。本文就簡要介紹以下安全評價的概念、法律依據和意義以及其在建設項目中所起的作用。

一，安全評價的概念

安全評價起源于國外發達國家，最早運用在軍事，以后陸續推廣在航空、航天、核工業、石油、化工等領域。20世紀80年代初期安全評價引入我國，

安全評價指運用安全系統工程的原理和方法，對擬建或已有工程、系統可能存在的危險性及可能產生的后果進行綜合評價和預測，并根據可能導致的事故風險大小，提出相應的安全對策措施，以達到工程、系統安全的目的。安全評價貫穿于工程、系統的設計、建設、運行和退役整個生命周期的各個階段。人們將安全評價形象地比喻為企業“保健大夫”，應該說非常恰當的。安全評價根據評價階段的不同有分為安全預評價、安全驗收評價、安全現狀綜合評價和專項安全評價。

    （1） 安全預評價

    根據建設項目可行性研究報告的內容，分析和預測該建設項目存在的危險、有害因素的種類和程度，提出合理可行的安全技術設計和安全管理的建議。

    （2） 安全驗收評價

    在建設項目竣工、試生產運行正常后，通過對建設項目的設施、設備、裝置實際運行狀況的檢測、考察，查找該建設項目投產后可能存在的危險、有害因素，提出合理可行的安全技術調整方案和安全管理對策。

    （3） 安全現狀綜合評價

    針對某一個生產經營單位總體或局部的生產經營活動安全現狀進行的全面評價。

    （4） 化學危險品專項評價

針對化學危險品在生產、使用、儲存和運輸過程中存在的危險、有害因素進行的專項安全評價。

建設項目安全評價是指安全預評價和驗收評價。

  二 安全評價的法律依據

為了加強安全生產工作，國家陸續出臺了一系列針對安全評價的法律法規、文件要求，規范建設項目安全評價，主要有《安全生產法》，其中第二十五條“礦山建設項目和用于生產、儲存危險物品的建設項目，應當分別按照國家有關規定進行安全條件論證和安全評價。”礦山是指煤礦和冶金礦等，危險物品是指危險化學品、煙花爆竹和民用爆破器材等。

2002年1月9日國務院第52次常務會議通過國務院令第344號《危險化學品安全管理條例》（條例自2002年３月１５日起施行）是針對危險化學品安全管理專門法規，其中第九條、“設立劇毒化學品生產、儲存企業和其他危險化學品生產、儲存企業，應當分別向省、自治區、直轄市人民政府經濟貿易管理部門和設區的市級人民政府負責危險化學品安全監督管理綜合工作的部門提出申請，并提交下列文件：
    （1）可行性研究報告；
    （2）原料、中間產品、最終產品或者儲存的危險化學品的燃點、自燃點、閃點、爆炸極限、毒性等理化性能指標；
    （3）包裝、儲存、運輸的技術要求；
    （4）安全評價報告；
    （5）事故應急救援措施；
    （6）符合本條例第八條規定條件的證明文件。
    省、自治區、直轄市人民政府經濟貿易管理部門或者設區的市級人民政府負責危險化學品安全監督管理綜合工作的部門收到申請和提交的文件后，應當組織有關專家進行審查，提出審查意見后，報本級人民政府作出批準或者不予批準的決定。依據本級人民政府的決定，予以批準的，由省、自治區、直轄市人民政府經濟貿易管理部門或者設區的市級人民政府負責危險化學品安全監督管理綜合工作的部門頒發批準書；不予批準的，書面通知申請人。申請人憑批準書向工商行政管理部門辦理登記注冊手續。”和第十一條“危險化學品生產、儲存企業改建、擴建的，必須依照本條例第九條的規定經審查批準。”

從《條例》第九條和第十一條看無論新設立危險化學品生產、儲存企業的還是改建、擴建的，項目在可行性研究階段都應進行安全評價，也就是安全預評價。沒有經過評價，審查批準，企業無法取得工商注冊。

目前世界人們所知的化學品已達500∽700萬種，其中有相當一部分是危險化學品。如何判斷企業生產儲存的化學品是否是危險化學品，首先是根據國家安全生產監督管理局（國家煤礦安全監察局）公告《危險化學品名錄》（2002年版），列入《危險化學品名錄》（2002年版）中的均屬于危險化學品。危險化學品具有易燃、易爆、有毒、有害的特性。對于輕工業建設項目如酒精的生產、溴素的生產、香精香料生產以及啤酒廠生產二氧化碳，就屬于典型的危險化學品生產項目，此外還有很多是屬于大量使用、儲存危險化學品的建設項目如冷凍食品使用、儲存液氨，采用浸出法生產植物油使用正己烷等。這些項目應執行條例的規定，在可行性研究階段都應進行安全預評價。

其次，對于不明的化學品，即不能從《危險化學品名錄》（2002年版）斷定其是否屬于危險化學品，又不能從有關資料文獻斷定其理化特性其不屬于危險品，那就需要有資質的部門通過檢測斷定，目前我國有國家、省化學品注冊中心等機構可以進行檢測判別。

為加強危險化學品生產、儲存企業新建、改建、擴建項目安全審查工作，保障危險化學品生產、儲存企業的安全生產，根據《安全生產法》、《危險化學品安全管理條例》等法律、行政法規，國家安全生產監督管理總局2005年初出臺了《危險化學品生產儲存建設項目安全審查辦法》，其中第九條“危險化學品生產、儲存建設項目在可行性研究階段，應當進行安全條件論證；在進行初步設計前，應當進行安全評價。”和第十條“危險化學品生產、儲存建設項目的安全評價應當由具有國家規定資質的安全評價機構承擔。承擔危險化學品生產、儲存建設項目安全評價的安全評價機構對其作出的安全評價結果負責。”《危險化學品生產儲存建設項目安全審查辦法》進一步明確了危險化學品生產儲存建設項目安全審查內容，監督管理以及罰則。2006年9月2日國家安全生產監督管理總局發布了第8號總局令《危險化學品建設項目安全許可實施辦法》替代《危險化學品生產儲存建設項目安全審查辦法》，對建設項目的評價、設計、驗收要求更為嚴格、具體明確。

《安全生產法》和《危險化學品安全管理條例》等對規范危險化學品建設項目安全評價起到相當大的作用，特別是在石油化工、礦山等行業，但其它建設項目很多并沒有很好的落實，沒有進行安全預評價和“三同時”。對此，二00三年九月三十日國家發展和改革委員會和國家安全生產監督管理局（現為國家安全生產監督管理總局）以發改投資[2003]1346號文下發了《關于加強建設項目安全設施“三同時”工作的通知》，該通知對可研、評價、設計、建設、監理均提出了要求，其中第二條“對礦山建設項目和生產、儲存危險物品、使用危險化學品等高危險行業的建設項目以及具有較大安全風險的建設項目，建設單位在進行項目可行性研究時，應對安全生產條件進行專門論證，委托安全評價中介機構進行安全生產評價，對建設項目安全設施的安全性和可操作性進行綜合分析，提出安全生產對策的具體方案；對報告書應對建設項目安全生產設施的科學性、必要性和可行性進行綜合分析，提出安全生產措施方案；對安全風險較小的建設項目，建設單位在進行項目可行性研究時，應對建設項目安全生產條件及安全設施進行綜合分析，并編制安全專篇。建設項目竣工驗收前，建設單位應向安全生產監督管理部門或煤礦安全監察機構提出安全設施單項驗收申請，經安全生產監督管理部門或煤礦安全監察機構驗收合格后，方可進行建設項目竣工的總體驗收。”和第三條“設計單位應嚴格依據可行性研究和安全評價的要求進行安全設施設計，落實安全生產措施。安全設施設計應報經安全生產監督管理部門或煤礦安全監察機構審查。”該“通知”對建設項目安全評價要求范圍廣泛而且非常明確。

早在2002年山東省安全生產監督管理局就以魯安監發[2002]46號文〈山東省建設項目（工程）勞動安全衛生審查驗收工作程序〉，明確要求“凡符合下列情況之一的建設項目，必須進行勞動安全衛生預評價（即現在安全預評價）；

（1）屬于《國家計劃委員會、國家基本建設委員會、財政部關于基本建設和大中型劃分標準的規定》中規定的大中型建設項目；

（2）屬于《建筑設計防火規范》(GBJ16)中規定的火災危險性生產類別為甲類的建設項目；

（3）屬于勞動部頒布的〈爆炸危險場所安全規定〉中規定的爆炸危險場所等級為特別危險場所和高度危險場所的建設項目。

（4）大量生產或使用〈職業性接觸毒物危害程度分級〉 （ GB5044）規定的Ⅰ級、Ⅱ級危害程度的職業性接組毒物的建設項目；

（5）大量生產或使用石棉粉料或含有10%以上的游離二氧化硅粉料的建設項目；

（6）危險化學品生產建設項目；

其它由安監部門確認的其它危險、危害因素大的建設項目。“

同時，國家安全生產監督管理總局先后下發了《關于做好機械、輕工、紡織、煙草、電力和貿易等行業建設項目安全設施竣工驗收工作的通知》（安監總管二字[2005]34號）及其補充通知（安監總廳字[2005]48號），山東省安全生產監督管理局下發《關于進一步加強機械、輕工、紡織、貿易、電力、煙草等行業建設項目安全設施“三同時”工作的通知》（魯安監發[2005]75號），對非礦山、危險品建設項目安全評價、設計提出非常具體的要求。

從以上法律、法規、文件可以看出國家、省對規范安全評價工作已基本建立健全了法律、法規的依據。這就要求建設單位對安全評價的必要性可知，同時有關部門抓好項目的監督管理。

三、安全評價的意義作用

安全評價的意義在于可有效地預防事故的發生，減少財產損失和人員傷亡。它是從系統安全的角度出發，分析、論證和評估可能產生的損失和傷害及其影響范圍、嚴重程度，提出應采取的對策措施等。

（1）安全評價是安全管理的一個必要組成部分

“安全第一，預防為主”是我國的安全生產方針，安全評價是預測、預防事故的重要手段。通過安全評價可確認生產經營單位是否具備必要的安全生產條件。

國務院在2004年1月以國務院令第397號頒布實施《安全生產許可證條例》，條例第二條“國家對礦山企業、建筑施工企業和危險化學品、煙花爆竹、民用爆破器材生產企業實行安全生產許可制度。企業未取得安全生產許可證的，不得從事生產活動。”，第六條“企業取得安全生產許可證，應當具備安全生產條件之一就是依法進行安全評價”。條例實施以來，絕大多數礦山企業和危險化學品、煙花爆竹、民用爆破器材生產企業通過安全評價取得了安全生產許可證，有些企業通過評價安全生產條件無法達到基本的要求，政府實施了關閉，或要求其搬遷。正是安全評價使企業認識到存在的問題，進行了整改，提高了自身的安全生產條件，取得了安全生產許可證。同時國家安監部門通過安全評價了解掌握了企業的安全狀況，特別是安全生產存在的問題隱患，為今后有效對企業進行針對性管理監督提供了技術依據。同時對于一個建設項目無論其為新建、改建和擴建都應經過安全評價（項目前期是安全預評價和項目建成試生產后的安全驗收評價），取得安全生產許可證，方可投入生產。

通過對建設項目安全預評價，評價機構評價該建設項目從安全角度符合不符合當地規劃，選址和與周遍安全距離是否符合要求，采用的建筑結構、工藝設備符合不符合要求，項目所采取安全對策措施是否符合要求，使監管部門確定是否批準該項目建設，避免留下安全隱患。實踐證明，通過安全預評價，有些建設項目存在選址不當，與周遍間距不符合要求情況，要求企業另行選址，避免項目建成后，無法更改情況出現。

安全驗收評價目的是貫徹“安全第一，預防為主”方針，為建設項目安全驗收提供科學依據,對未達到安全目標的系統或單元提出安全補償及補救措施，以利于提高建設項目本質安全程度，滿足安全生產要求。安全驗收評價要求企業提供設計圖紙（包括變更）、施工資質、特種設備檢測報告及使用登記證、防雷防靜電檢測報告、消防驗收、管理制度等等，這一些作為安全驗收評價的前提基礎，規范建設項目建設過程，有效確保項目“三同時”的實施。

（2）安全評價可以提高系統本質安全化程度

通過安全評價，對工程或系統的設計、建設、運行等過程中存在的事故和事故隱患進行系統分析，針對事故和事故隱患發生的可能原因事件和條件，提出消除危險的最佳技術方案，特別是從設計上采取相應措施，設置多重安全屏障，實現生產過程的本質安全化。

安全評價首先分析建設項目可能存在的危險有害因素，辯識其主要危險有害因素如火災爆炸、中毒、容器爆炸等等，針對這些危險、危害應采取的安全技術措施。設計單位按安全預評價報告所提安全對策措施應用到具體的設計方案中。驗收評價還可以對建設項目設計遺漏或未按設計等要求建設內容，采取補救措施，實現本質安全化。

（3）安全評價有助安全投資的合理選擇

安全評價不僅能確認系統的危險性，而且能進一步預測危險性發展為事故的可能性及事故造成的嚴重程度，并以此說明系統危險可能造成負效益的大小，合理地選擇控制措施，確定安全措施投資的多少，從而使安全投入和困難減少的副效益達到合理的平衡。

四、安全評價目前存在的問題

安全評價作為近幾年國家新興的行業，在安全生產起著越來越重要的作用，但目前還存在一定問題，對于建設項目安全評價其主要問題有以下幾方面；

（1）有法不依

許多建設項目沒有進行安全預評價，就進行建設，甚至沒有經過正規設計，帶來很大安全隱患，一方面建設單位可能不了解有關的法律、規定，更主要建設單位抱著僥幸心理，認為請中介機構評價和設計單位設計浪費錢，而一旦建成，就形成木已成舟，政府也不會怎么辦。還有不少項目已經建設甚至建成投產，迫于辦證的需要才委托評價、設計，造成現在許多地方建設項目存在“先上車后買票”現象，完全失去了安全評價意義，評價出許多隱患難于整改，為今后安全生產、安全管理埋下隱患。

（2）國家配套政策還不健全

由于國家投資體制的改革，建設項目實行審批制、核準制、備案登記制，許多項目都進行了備案登記，并沒有按行業標準要求進行規范的可行性研究編制，項目可行性研究報告有的沒有，即使有也是企業自行編制內容簡單。而建設項目安全預評價就是依據項目可行性研究報告，這也是完全不同于環境評價主要之處，所以可行性研究報告的深度就決定了安全評價報告的作用和意義。

此外，目前還存在另一現象，有的地區，出現了為了安全評價而做的可行性研究報告，盡管是由資質單位編制，但目的由于迎合安全評價的要求，出現類似安全評價內容大幅篇章，建設單位為此多花費用，而沒有其它實際意義。

盡管國家、省市安監部門推動建設項目三同時的工作出臺許多文件、通知，但還存在部門協調問題，如何即減少項目的審批程序，同時有很好對建設項目進行監管，是需要有關部門思考解決的問題。

（3）評價報告的質量低

國家為規范安全評價行為出臺了建設項目預評價導則和驗收評價導則，但評價機構具備相關基礎專業的評價人員數量和具有實際工作經驗的技術專家明顯不足。缺乏對評價方法研究，部分安全評價從業人員素質不高，專業技術人員結構不合理。完成的評價報告內容類似甚至照抄照搬，沒有針對性。

隨著安全生產越來越引起國家重視，建設項目安全評價將成為項目建設不可缺內容之一，發揮其重要作用。